一、制定循环经济法的必要性

　　循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，也就是资源节约和循环利用活动的总称。循环经济是推进可持续发展战略的一种优选模式，它强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式，表现为以“资源―产品―再生资源”和“生产―消费―再循环”的模式有效地利用资源和保护环境，最终达到以最小发展成本获取最大的经济效益、社会效益和环境效益。

　　进入上世纪八十年代以来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就。同时也付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。这些问题与我国资源利用效率相对低下密切相关，例如，目前我国钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20%左右；工业用水重复利用率比国外先进水平低15%至25%左右；矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20%；木材综合利用率为60%，比国外先进水平低20%。再生资源利用量占总生产量的比重，比起国外先进水平也低出很多，例如2004年，利用废钢我国为22%，国外先进水平为43%；利用再生铜我国为24%，国外先进水平为37%；利用再生铝我国为23%，国外先进水平为40%；轮胎翻新我国为4%，国外先进水平为10%。以上问题严重制约了我国未来的发展，需要在科学发展观指导之下，通过推进循环经济加以解决。

　　发展循环经济具有以下积极作用：

　　一是为经济发展开辟新的资源。例如，一个年产800～1000万吨的钢铁联合企业，如全部回收可燃气体，按热值计算可供一个120万千瓦发电厂所需的能源，如全部回收固体废弃物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。

　　二是有效减少污染物排放。我国水、大气、固体废物的大量产生，与目前的资源利用方式和水平直接关联。据测算，如用矿石炼钢，能耗为1.11吨标煤/吨钢，而用废钢炼钢，能耗仅为0.2吨煤/吨钢。利用废钢炼钢，可减轻空气污染88%，减轻水质污染76%。

　　三是有利于提高经济效益。以上提到的钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗与世界先进水平的差距，从另外的意义上讲，就是节约的潜力。只要适当提高资源利用效率和循环利用水平，就能较大程度提高这些重要行业的经济效益。

　　循环经济的实施，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能把资源节约、经济质量、环境建设同经济发展和社会进步有机地结合在一起，既保证资源和环境对经济发展的支持，又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展要求的良性循环。正是在此背景下，2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上提出抓紧制定循环经济法律。2005年12月，十届全国人大常委会委员长第四十次会议决定将制定循环经济法补充列入本届人大常委会的立法计划。2007年1月，全国人大环资委将草案征求意见稿正式发送给中央有关部门、地方人大、有关科研机构共一百七十余家单位和专家，共收到反馈意见一千余条。起草领导小组根据反馈意见，又与有关方面作了进一步的协调，反复修改文本，使草案日臻完善。根据常委会的立法计划和工作安排，预计近期可以提请常委会审议。

　　二、制定循环经济法的指导思想和主要制度构想

　　制定循环经济法，一定要从中国的实际需求出发，具体应遵循以下指导思想：

　　一是坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国现阶段总体上处于工业化初期，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要特别重视减量化，即资源的高效利用和节约使用。

　　二是突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业，明确提出节能减排的强制要求。

　　三是法律规范要有力度，对高消耗、高排放的行为，要有硬的约束。与此同时，通过制定一系列的激励政策，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。

　　四是注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。

　　制定法律，重在创设为立法目标服务的制度和措施，它们构成了新的法律规则。建议循环经济法创设以下制度和措施：

　　一是建立循环经济规划制度。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。为此建议：县级以上政府在编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，都应明确提出发展循环经济的目标和要求；其次，对编制循环经济发展规划的程序和内容要有明确要求，使规划既有权威又有可操作性。

　　二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。当前我国一些地方的经济发展建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，对这种不可持续的发展方式必须要有实在而有效的总量控制措施。为此，建议本法明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构。也就是说，发展本地经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，需要根据本地的资源和环境承载能力安排经济和社会发展规模。

　　三是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。为此，建议本法根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任提出明确要求。

　　四是强化对高耗能、高耗水企业的管理。为了保证节能减排任务的落实，对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理十分必要，为此建议国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度，并明确提出管理措施，定期进行审核。

　　五是强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。为此建议规定：国家产业政策应当符合发展循环经济的要求；国务院经济综合宏观调控部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督。

　　六是建立激励机制。具体包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。

　　七是建立法律责任追究制度。建议本法专设法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的罚则，以保障法律的有效实施。  

来源：《学习时报》